Управляйтесь сами

Николай Цветков: «Сейчас уже нет возможности пенять на то, что кто-то чего-то не доделал»

С минувшего понедельника начался новый этап в истории местного самоуправления в Псковской области: в 216 городских и сельских поселениях прошли выборы представительных органов муниципальных образований. Однако, как констатировала прошедшая в Пскове неделю назад международная конференция, даже в условиях начала практической реализации положений закона № 131-ФЗ граждане страны, в том числе непосредственные действующие лица реформы, имеют слабое представление о сути тех новаций, которые появятся в нашей жизни (в полной мере теперь – с 1 января 2009 г.).

Пролить немного света на сложившуюся ситуацию согласился председатель комитета по вопросам местного самоуправления администрации Псковской области Николай Цветков. Беседа получилась, скажем так, не для рядового читателя. Но, с другой стороны, именно в том, о чем мы беседовали с Николаем Юрьевичем, обязаны научиться квалифицированно разбираться почти две тысячи муниципальных депутатов, представляющих теперь сотни тысяч избирателей Псковской области, проживающих за пределами Пскова и Великих Лук.

«Не надо его калькировать»

Николай Цветков. Фото: Сергей Никачев.

­ Представляется, что Псковская область, при разнополюсных оценках опыта организации МСУ, реально стала предтечей нововведенией. Мало кто знает о том, что на территории Псковской области проходил государственный правовой эксперимент, в пределах двух сельских районов. Основной его задачей была отработка организации МСУ в сельской местности. Эксперимент проводился в двух направлениях. Первое: реализация двухуровневой территориальной организации МСУ как базового принципа организации всей системы МСУ, в пределах территории одного муниципального образования. Это применение принципа субсидиарности (распределения полномочий), наличие бюджета муниципального образования (МО) в границах другого МО, органов МСУ – в общем, всех квалифицирующих признаков МО. Это было на территории Печорского района, в Круппской и Кулейской волостях. А на территории Пыталовского района отрабатывался иной подход к формированию структуры органов МСУ, когда глава МО избирается из числа депутатов, возглавляет представительный орган, а местную администрацию возглавляет менеджер по контракту. То, что в муниципальной науке называется «глава-спикер – сити-менеджер».

Сама идея эксперимента, во-первых, принадлежала тем, кто в дальнейшем выступал разработчиками нового Федерального закона, и, во-вторых, эта идея питает себя европейским опытом организации МСУ. Она состоит в децентрализации публичной власти и в связи с этим расширения территорий, на которых организовывается местное самоуправление с учетом двух принципов: множественности территорий и субсидиарности.

- В целом эксперимент удался?

­ В начале предполагалось, что 7 волостей и г. Печоры станут муниципальными образованиями, а на уровне района будет осуществляться государственная власть. Однако на первом этапе были созданы только два муниципальных образования на уровне волостей (Кулейская и Круппская волости) при оказании им поддержки в осуществлении местного самоуправления со стороны Печорского района. А в последующем предполагался переход и остальных 5 волостей района и г. Печоры на местное самоуправление.

Вопрос об организации местного самоуправления на волостном уровне выносился на сходы жителей Кулейской и Круппской волостей, которые проголосовали за организацию местного самоуправления на уровне волости. В дальнейшем были проведены выборы глав и депутатов представительных органов этих волостей, разработаны и приняты волостными советами Уставы волостей. После завершения эксперимента органы местного самоуправления и население Кулейской и Круппской волостей не ставили вопроса о ликвидации данных муниципальных образований. Администрация же Печорского района приняла решение не инициировать организацию муниципальных образований на уровне остальных 5 волостей и решила ограничиться дальнейшей отработкой взаимодействия района и волостей.

В Пыталовском районе предложенная структура органов МСУ не прижилась, в силу того, что, наверное, это было слишком ново для сельского муниципального района, и население это не поддержало. Не прижилось. А вот в Печорском районе в двух волостях, где шел эксперимент, населения не стало категорично ставить вопрос о том, чтобы отказаться от такой организации МСУ.

­ Не стало ставить, или не стало ставить категорично?

­ Не стало категорично ставить и отказываться. Потом они переизбрали все органы МСУ, которые действуют и эти муниципальные образования не признаны региональным законодателем вновь образованными. Хочу отметить очень интересную особенность, в связи с изменениями и дополнениями, которые пришли буквально сейчас. Мы теперь называем это ФЗ № 129, или «поправка Гришанкова». Это изменения и дополнения в статьи 83 и 85 ФЗ № 131. Речь идет о том, что переходный период пролонгируется до 1 января 2009 года, и регионам предоставляется возможность определить порядок решения вопросов местного значения поселений в пределах, предусмотренных ст. 14.

При этом федеральными органами предлагаются различные варианты реализации положений, с учетом всех факторов развития муниципального образования. В областное Собрание депутатов представлен законопроект, согласно которому вновь образованным муниципалитетам предлагается сокращенный единый перечень вопросов местного значения, с делегированием части вопросов местного значения на уровень муниципального района.

При этом до 2009 года предусматривается формирование более расширенного перечня вопросов в особом временном режиме – в пределах трех месяцев до начало следующего финансового года.

Такой вариант был избран в силу нескольких позиций. Первая позиция: до сих пор так и нет ясности в представлении федерального законодателя о логике межбюджетных отношениях и нет механизма разграничения собственности между вновь образованными МО и действующими муниципальными районами. Это принципиально с точки зрения центральной идеи ФЗ, потому как вслед за полномочиями должна пойти материальная основа, должны пойти финансы и собственность.

­ Это касается всех полномочий, не только государственных, переданных на низший уровень, но и собственных, местного значения?

­ Любых полномочий. Это общая идея не только этого закона, а вообще государственного строительства. На сегодняшний момент федеральные ведомства не представили серьезных методических наработок, как выстраивать межбюджетные отношения; нет ясности, каким образом будет выглядеть налоговая составляющая собственных доходов на территории этих МО. Те налоги, которые предлагаются сейчас в 100%-ном объеме зачисления – налог на землю и налог на имущество физических лиц – не смогут достаточным образом пополнить доходную часть местных бюджетов.

Возникают некоторые правовые аналогии. В частности суть изменений и дополнений, закрепленных федеральным законодателем, абсолютно тождественны положениям предыдущего ФЗ. В Псковской области мы реально доказали это на примере Кулейской и Крупской волостей. Двухуровневое местное самоуправление и поселенческий принцип можно было реализовать, исходя из норм Конституции. Разграничить предметы ведения можно было законом субъекта РФ. И точно также можно было определить порядок использования и распоряжения имуществом. Таким образом, с точки зрения подготовки к реализации нового ФЗ, т. е. с точки зрения тактической, увеличение переходного периода – это благо. Но с точки зрения стратегической – это некоторый шаг назад в предложенном форсировании развития института местного самоуправления.

К тому же, в рамках всей Федерации использовали напрямую, а точнее просто калькировали весь европейский опыт, использовали его технологически, а нужно было использовать гуманитарную практику. Речь о чем идет: нужно было посмотреть, а какая динамика развития в Европе той же самой территориальной организации? А динамика очень простая: сейчас все от децентрализации переходят к централизации. В европейских странах вектор реформы местного самоуправления идет к укрупнению МО, в силу того, что таким образом они становятся более финансово обеспеченными и что все больше и больше вопросов жизнеобеспечения населения нужно решать с учетом межмуниципального сотрудничества. Но большое количество МО в Европе и все усложняющиеся вопросы межмуниципального сотрудничества потребовали большого набора согласительных процедур с большим количеством участников. В итоге, с учетом различных амбиций у представителей сторон, это приводило к тому, что вопрос не решался, все погружалось в затянувшиеся согласительные процедуры.

- Но ведь только такая глобальная децентрализация позволяет людям научиться управлять своей жизнью и распоряжаться тем, что у них есть…

­ Я согласен, но мы говорим о том, что если мы используем европейский опыт, то не надо его калькировать, нужно использовать общие подходы, в первую очередь концептуальные. А сейчас наш вектор развития диаметрально противоположен вектору развития Европы. Это первая позиция. Вторая позиция: да только концепцию новой реформы в той же самой Дании обсуждают 10 лет! А мы «концептуально обсудили» наш Федеральный закон в течение полутора лет, и вот уже полутора года мы его исполняем.

­ Так зачем тогда было торопиться?

­ Это уже вопрос иного уровня управленческих решений. Но я точно могу сказать, что реформа, наряду со всеми трудностями и проблемами, носит в себе еще и прогрессивное начало. В первую очередь то, что вы сказали – такая децентрализация и приближение власти к населению позволяет возродить искорку экономической и социальной активности, инициативы населения.

«Где их набрать-то?»

­ Давайте обратимся к межбюджетным отношениям – в них, в общем-то, эксперты видят главную сложность в реализации закона. Как они будут выстраиваться?

­ Нужно постепенно отрабатывать систему, потому что не все регионы готовы работать с бюджетной системой, имеющей четыре уровня. Для этого необходимо время. Нужно подготовить управленцев, нужно отработать технологию и соответствующие процедуры. Я вижу в этом на сегодняшний момент серьезную преграду, но с точки зрения возможности самого исполнения – это все возможно, но планомерно и долговременно.

­ То есть это потребует времени.

­ Ну, конечно. Поэтому сейчас законодатель и предлагает эту пролонгацию. Ранее законодатель предложил по мере исполнения положений закона, в последующем иметь финансовые органы МО на уровне городских и сельских поселений. Но при этом возглавлять этот финансовый орган должен служащий, отвечающий высочайшим требованиям, установленным Минфином. Где их набрать-то? Излишне также говорить о том, что нужна еще и правовая доработка нормативной базы такой деятельности со стороны Федерального Собрания РФ.

«Мы не допустим, чтобы органы МСУ были декоративными»

­ Николай Юрьевич, как будет складываться работа вновь избранных людей? Звучат опасения, что они ничего не смогут сделать, потому что у них не будет для этого возможностей, в первую очередь финансов. Не дискредитирует ли это саму идею реформы местного самоуправления?

­ Во-первых, я хочу сказать с особым пиететом о тех людях, которые пошли на выборы. На 1907 мест у нас более 3000 кандидатов. Представляется, что эти люди, обладают высокой гражданской зрелостью, активностью, и действительно болеют душой за то, что делается в их конкретном селе, поселке и городе. Это очень важно. Я хочу выразить им огромную благодарность за то, что они поверили, что местную власть можно организовать на уровне городских и сельских поселений, и что проявили гражданскую смелость взять на себя ответственность за принимающиеся решения. Это первое. Второе, сейчас мы делаем все для того, чтобы насытить будущие органы МСУ реальными вопросами местного значения и реальными полномочиями для их решения.

­ И реальными возможностями, наверное, тоже?

­ И реальными возможностями, да. В Псковской области делается достаточно для того, чтобы не допустить, чтобы органы МСУ были декоративными. В первую очередь, это дань опыту и авторитету людей, которые сформировали представительные органы МСУ. А во-вторых, я никогда не забываю говорить, что МСУ – это основной, базовый институт формирования гражданского общества, и не только институт, но еще и механизм становления гражданского общества. На самом деле гражданское общество в России существует, хотя бы в лице местного самоуправления. Другой вопрос, что нужно еще отрабатывать механизмы взаимодействия гражданского общества и государственной власти, чтобы мнения гражданского общества учитывались при принятии тех или иных стратегических управленческих решений.

Уже упоминалось, что региональному законодателю представлен проект закона о порядке решения вопросов местного значения для вновь образованных МО, где предлагается их конкретный перечень. Он достаточно серьезный, это порядка 45% тех вопросов местного значения, которые указаны в статье 14. Но при этом наш законодатель не регулирует статью 15, где устанавливаются вопросы местного значения муниципального района и есть часть 4, которая указывает, что органы МСУ муниципального района могут делегировать свои вопросы местного значения органам МСУ поселения путем соглашения между представительными органами. Речь идет о чем? О том, что, устанавливая сокращенный перечень вопросов местного значения для поселений, все остальные вопросы закрепляются за органами МСУ муниципального района. Но если в районе представительные органы МСУ видят, что муниципальное образование достаточно сильное, и оно способно осуществлять решение вопросов в расширенном перечне – так ведь никто же не запрещает соглашением предавать эти вопросы местного значения с одного уровня на другой!

­ Пускай, значит, районы и поселения сами делят между собой эти полномочия?

­ Естественно. Мы рассчитываем, что зрелость и опыт управленцев на уровне муниципального района позволит оценить способность и потенциал вновь образованных МО и предоставить им более широкий перечень. Мы надеемся, что они понимают государственную задачу – до 1 января 2009 года научить людей исполнять все вопросы местного значения. Изначально по логике федерального закона предлагалось вновь избранных людей бросить в омут всех проблем, в лабиринт насущных задач, из которого можно потом просто не найти выхода. Вот это была бы настоящая дискредитация, когда люди будут ожидать от органа МСУ решения своих проблем, а у него реально нет ни механизмов, ни рычагов. В Псковской области реформа будет осуществляться поэтапно, это однозначно.

­ Николай Юрьевич, откуда все-таки возьмутся деньги в муниципальных образованиях: увеличатся поступления от нынешних налогов, будут отданы новые налоги, срочно организуются какие-то предприятия – как пойдет экономическая жизнь?

­ На сегодняшний момент работаем в пределах той экономической жизни, которая существует. Никто, естественно, дворцы не построит, мы же понимаем.

­ Но есть надежда, что будет какое-то оживление?

­ Ключевая реформа в рамках гуманитарно-правовой стратегии развития государства – реформа местного самоуправления – вообще для этого и задумывалась, чтобы оживить инициативу на местах. По замыслу она должна пробудить экономическую и социальную инициативу населения.

«Что они сами хотят видеть в лице этого менеджера»

­ Прокомментируйте, пожалуйста, ситуацию внутри наших самых крупных муниципалитетов, я имею в виду города Великие Луки и Псков?

­ Это можно сделать с точки зрения исполнения положений федерального законодательства. Город Великие Луки точно и в срок исполнил требования ФЗ, привел в соответствие основной свой нормативный акт – Устав МО – к 1 июля, и сейчас в городе работают над приведением в соответствие иных нормативно-правовые актов местного самоуправления. Устав города Великие Луки содержит достаточное количество новаций. В частности могу сказать, что предусмотрен такой порядок формирования органов МСУ, когда глава МО избирается из числа депутатов представительного органа, а местную администрацию возглавляет вот этот самый сити-менеджер.

­ Это тот вариант, которые не оправдался в Пыталовском районе?

­ Ну, так скажем, он не оправдался в контексте тех политических и социально-экономических реалий. Нужно не забывать, что эксперимент проводился в 1988 г., и потом в 2000 г. он поддерживался уже нашими немецкими партнерами. А в сегодняшнем контексте, в сегодняшних социально-экономических, политических условиях все больше субъектов РФ в городах регионального значения склоняются именно к этой модели организации МСУ. Исходят они в первую очередь из того, что крупные города обладают масштабным муниципальным хозяйством, которым нужно управлять – управлять повсеместно, каждодневно, не занимаясь вопросами публичной политики.

­ Один практический вопрос. Должность сити-менеджера – очень важная и значимая, но политически не привлекательная, поскольку ответственность его велика, а помыкать им будут все: и избранный глава муниципального образования, и избранная Дума со всем своим популизмом. Смогут ли органы местного самоуправления обеспечить такую зарплату, чтобы эта должность была привлекательна для настоящего, умного, толкового менеджера?

­ Действительно, одно дело – предъявлять требования к исполнению, или к кандидатуре такого менеджера, а другое дело – обеспечить ему соответствующий уровень заработной платы. И муниципальная наука стоит на позициях рекомендовать такую модель для городских округов, крупных городов республиканского и областного значения, где собственная финансовая база позволит сформировать достойную заработную плату. Но мне представляется как раз, что это реальный, очень животрепещущий фактор деятельности управляющего по контракту, но уж точно не такой первостепенный.

­ Что же тогда первостепенно?

­ Первостепенно, в первую очередь, формирование социального заказа со стороны муниципалитета. То есть, что они сами хотят видеть в лице этого менеджера. И если они сами для себя определятся с мотивацией сформировать именно такой социальный заказ, то уж, наверное, у них будет и мотивация сформировать достойную заработную плату.

­ А конкретные исполнители найдутся ли?

­ Уверен и вас уверяю, что наша область имеет очень высокий интеллектуальный потенциал, особенно среди тех, кто проживает в городах и поселках.

«Мы здесь не можем вырабатывать какие-то рекомендации»

­ Николай Юрьевич, я так понимаю, комитет не рекомендует эту модель для небольших сельских муниципальных образований?

­ Знаете, мы используем возможность, которую нам предоставил федеральный законодатель, когда внес изменения и дополнения в ФЗ. Где предусмотрел, что в маленьких сельских поселениях может совмещаться в одном лице руководитель сразу всех органов МСУ: глава МО, он же председатель собрания и он же глава местной администрации. Мы пошли по этому пути. С точки зрения городских поселений, а у нас есть крупные районные центры, города, поселки городского типа, там мы рекомендуем все-таки главу местной администрации назначать по контракту. При этом глава МО возглавляет представительный орган и работает на неосвобожденной основе.

­ То есть, у него нет зарплаты мэра?

­ У него нет зарплаты главы муниципального образования. Абсолютно верно.

­ Я так понимаю, для Пскова вы тоже рекомендуете такой вариант?

­ Мы здесь не можем вырабатывать какие-то рекомендации, все-таки это решение, которое принимает представительный орган МСУ. Но я могу сказать о том, что в муниципальном сообществе города Пскова такой вопрос обсуждается на протяжении всего этого года. Правовой провал, который произошел в Пскове с точки зрения приведения Устава города в соответствие с ФЗ, безусловно, привлекает внимание всех органов государственной власти, и не только уровня субъекта РФ, но и федерального уровня. Нам неоднократно уже обращалось внимание, что данный муниципальный нормативно-правовой акт не приведен в соответствие, и по этому поводу, наверное, должны реагировать соответствующие инстанции, у которых есть такая компетенция. Если ранее в нашей муниципальной практике город Псков всегда был флагманом муниципального нормотворчества и поиска новых форм организации муниципальной жизни, то сейчас положение дел заставляет говорить о том, что они находятся в конце всего движения и становятся уже арьергардом.

Ведь сейчас на самом деле мы не чувствуем последствий, последствия начнутся после 1 января 2006 года, когда город Псков получит статус городского округа, которому предусмотрены вопросы местного значения, описанные ФЗ, но это не закреплено в Уставе МО. Вы представляете, какие организационные последствия возникают? Устав МО – это вершина муниципальных правовых актов, так говорит закон. С ним и на основании его работают все соответствующие инстанции, в том числе налоговые, которые именно на основании Устава регистрирует органы МСУ в качестве юридических лиц. Это все может сказаться и на формировании бюджета, в коем город Псков опять же не преуспел в 2005 году.

«Очень серьезные последствия»

­ Как Вы думаете, Псков успеет исправить ситуацию до 1 января?

­ Считаю, что есть все основания надеяться на то, что успеет. Другой вопрос, что теперь этот процесс усложняется. Усложняется в первую очередь тем, что до 1 июля 2005 года изменения и дополнения, изложенные в новой редакции (обращаю внимание: изменения и дополнения, изложенные в новой редакции Устава), которые нужно было принять, не были законодательно обусловлены необходимостью проведения публичных слушаний. А теперь должны проводиться публичные слушания на основании положения, принятого представительным органом МСУ, и в строго определенные законом сроки. Новый закон о государственной регистрации Устава МО предусматривает не только проверку этого Устава на соответствие федеральному и региональному законодательству, но еще и проверку процедуры принятия решений по этому Уставу. В том числе соблюдение статьи о публичных слушаниях.

­ Теперь будет дольше и сложнее?

­ Дольше и сложнее, и если где-то будет найдена ошибка с технической точки зрения, допускаю, что может быть отказано в государственной регистрации, а все это влечет за собой серьезные последствия.

­ Николай Юрьевич, а если не уложатся в сроки, что будет?

­ Знаете, даже задумываться об этом не хочу, могут быть очень серьезные последствия. Федеральный законодатель еще в предыдущем законе предусмотрел ответственность органов МСУ за неисполнение норм федерального законодательства, вплоть до роспуска представительного органа и решения в отношении исполнительно-распорядительного органа. А уж в 131 законе эта процедура прописана очень жестко, и глава об ответственности органов МСУ существенно расширена.

­ То есть в начале 2006 года город Псков может остаться без мэра, без думы, без бюджета, без Устава?

­ С правовой точки зрения, я такого момента не исключаю, но с точки зрения практики, нужно сделать все, чтобы этого избежать. Мы сознаем, что история осуществления народовластия в городе Пскове, даже в новейшей истории России, это все-таки серьезный вклад во всю муниципальную практику, в пределах всей России. Не зря, допустим, председатель Псковской городской Думы входит в руководящее звено общероссийских объединений и ассоциаций муниципалитетов России.

­ Николай Юрьевич, а что может сделать областной комитет по местному самоуправлению, чтобы предотвратить эту ситуацию?

­ А комитет по местному самоуправлению уже сделал все, что от него зависело. Председатель комитета входил в рабочую группу по формированию проекта Устава. Специалистами проведена существенная работа по разработке модельного Устава городского округа, в частности. Кроме того, пока за администрацией Псковской области была закреплена государственная регистрация Уставов МО, то мы говорили о том, что поспособствуем, так сказать, не затягиванию процесса регистрации. Неоднократно обращались с соответствующими письменными рекомендациями к органам МСУ города. Я считаю, все, что зависело от нас, мы выполнили.

«Депутаты зря ломают копья»

­ Николай Юрьевич, насколько я помню, камнем преткновения в Думе стали два проекта Устава, которые появились одновременно, и скажем так, вошли в некоторое противоречие между собой. Что, на Ваш взгляд, явилось причиной появления второго проекта?

­ Все просто, субъект нормотворческой инициативы – администрация города – воспользовалась своим правом. А представительный орган, который, в принципе, возглавлял деятельность этой рабочей группы, воспользовался своим правом. Здесь нет никакого противоречия.

­ А политическая подоплека здесь есть?

­ Мне представляется, что просто каждый из органов местного самоуправления имеет свое собственное видение структуры органов МСУ, которая должна быть в городе Пскове. На мой взгляд, самое предметное не это. Я уже говорил, что депутаты зря ломают копья. Предметом обсуждения должна быть не структура органов МСУ, а в том, каким образом распределить полномочия по решению вопросов местного значения, чтобы они были сформулированы, сбалансированы и взаимосогласованы.

­ Вы имеете в виду распределение полномочий между представительным и распорядительным органами?

­ Между всеми органами МСУ, которые могут и должны появиться на территории городского округа, потому что реально на сегодняшний момент есть только два органа – это представительный и исполнительно-распорядительный, а главы МО – это признано всеми и вся, в том числе и на уровне надзорной инстанции – нет. Уточняю, не фактически, с точки зрения «обычая делового оборота», а с точки зрения правового содержания Устава: сегодня главы муниципального образования, как органа местного самоуправления, в Уставе города Пскова нет.

­ Николай Юрьевич, чтобы не завершать нашу беседу на этой печальной ноте, расскажите, какие позитивные последствия мы получим с момента реализации реформы МСУ. Чем знаменуется этот новый период для Псковской области?

­ Ну, во-первых, он знаменуется совершенно новой системой организации публичной власти, с учетом того, что число людей, вовлеченных в нее, будет увеличено. Во-вторых, теперь мы имеем реальную возможность существенно изменить свою собственную жизнь. Сейчас уже нет возможности пенять на то, что кто-то чего-то не доделал. Теперь уже все в своих собственных руках. Теперь, если человек не пришел на выборы, то пенять надо только на самого себя. Ну, и третье, мы вступаем в такой этап развития Псковской области, до 1 января 2009 года, когда мы должны обратить внимание на тех управленцев, которые будут работать на местах. Мы должны существенно повысить уровень их квалификации, подготовить их надлежащим образом для того, чтобы они могли решать все вопросы местного значения.

Беседовала Светлана ПРОКОПЬЕВА.