Ростки раздумий

Ленинградская область проводит эксперимент по созданию «правильных» лесхозов

Правительство Ленинградской области предложило свой вариант решения головоломки, над которой давно и безуспешно думают представители федеральной и региональных властей. Предмет раздумий – российские лесхозы, которые, перестав делать свою основную работу – охранять лес, превратились, по сути, в коммерческие структуры. Острая необходимость их реформирования признается и обсуждается на самом высоком уровне, но действенный рецепт пока не предложен.

В Ленинградской области планируют серьезно сократить долю рубок ухода в бюджете лесхозов.

Собственно, единая методика реформирования лесхозов и не может появиться ввиду многообразия экологических, экономических и социальных условий в разных регионах страны. Скажем, удаленный от дорог и зарубежных рынков сбыта лес Республики Коми неравнозначен лесному ресурсу Карельского перешейка, а значит, оздоровление лесхозов этих регионов должно проводиться по-разному.

Но главная проблема даже не в вариативности исходных условий. Слишком сложна триединая задача, которую призваны решить реформаторы, – не увеличивая нагрузки на бюджет, переориентировать лесхозы с заготовки леса на его сохранение и к тому же обеспечить долгосрочную рентабельность этих организаций.

Решая эти три задачи, правительство Ленинградской области, в ведение которого в связи с изменениями в федеральном законодательстве в 2005 году перешли леса сельскохозяйственного назначения, создало оригинальную методику реформирования лесхозов. И хотя реформы не завершены, сами методы достойны обсуждения.

Рубочная экономика

Проблема лесхозов возникла в начале 1990?х годов, когда на их финансирование из федерального бюджета стало выделяться не более 10?20% средств от реальной потребности. Бюджетных ассигнований хватало в основном на тушение пожаров и восстановление лесов. Деньги на проведение остальных лесохозяйственных мероприятий – санитарные рубки, контроль над лесопользованием, – а также на содержание техники и на зарплату лесхозы должны были заработать сами. Государство предложило им источник дополнительных средств – так называемые промежуточные рубки (рубки ухода). Цель таких рубок – осветление леса и улучшение его породного состава. Но утвержденные правительством нормативы почти стерли грань между рубками ухода и основным лесопользованием. Лесхозы оказались вовлечены в процесс коммерческой заготовки леса, конкурируя с лесопромышленниками. По данным российского представительства «Гринпис», в последние годы рубки ухода превысили четверть общего объема лесозаготовок.

Конкуренция лесхозов с бизнесом ведется не на равных. Во-первых, промежуточные рубки проводятся на арендованных лесопромышленниками территориях без согласования, а зачастую и вразрез с интересами арендатора. Во-вторых, функция контроля осталась у лесхозов. Соответственно, лесхоз контролирует собственные рубки, другими словами – действует бесконтрольно. Нетрудно догадаться, что принимая решение об отводе участка для рубки ухода, директора лесхозов руководствуются в первую очередь коммерческими, а не природоохранными соображениями. По данным Лесопромышленной конфедерации Северо-Запада России, на долю лесхозов приходится почти половина нарушений и злоупотреблений во время заготовки леса.

Сочетание несовместимых – коммерческих и контролирующих – функций лесхозов привело не только к ухудшению породного состава лесного фонда, но также к профессиональной деградации лесников. «Давно не встречал лесников, которые осознают, что их предназначение – беречь лес на своем участке. Они превратились в лесохозяйственных рабочих, которые получают оклад лесника, не задаваясь вопросом, за что им платят эти деньги», – рассуждает генеральный директор Ленинградского областного государственного учреждения «Ленобллесхоз» Сергей Селезнев.

Сказанное выше в полной мере относится к 10 лесхозам, работающим на территории сельских лесов Ленинградской области. «После передачи 930 га леса в ведение субъекта федерации мы проанализировали деятельность расположенных на этой территории лесхозов. То, что мы увидели, нам не очень понравилось, – рассказывает председатель Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области Михаил Дедов. – Субвенции из федерального бюджета не превышают десятой доли потребностей лесхозов, которая в 2005 году составила около 160 млн рублей. Остальное предприятия зарабатывали за счет реализации древесины, но делали это неэффективно, непрозрачно и не особо заботясь о благе леса. Было необходимо в корне менять ситуацию».

Лесхоз как сфера услуг

Наиболее очевидное, лежащее на поверхности решение – вернуть лесхозы к охране леса и контролю за лесопользователями. Коммерческая деятельность лесхозов, связанная с заготовкой и реализацией древесины, должна быть прекращена. Именно по этому пути пошло Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), давшее в начале 2005 года старт эксперименту по внедрению новой модели управления лесами, находящимися в федеральном ведении. Эксперимент проводится сразу в трех областях – Ульяновской, Костромской и Ленинградской.

В Ленобласти роль «пилотных» хозяйств досталась двум лесхозам – Рощинскому и Сосновскому. Перечень задач, стоящих перед этими предприятиями, сузился до трех – они должны осуществлять функции государственного управления, выступать в роли арендодателя от имени Российской Федерации и контролировать соблюдение условий арендных договоров. Остальные многочисленные заботы – обеспечение охраны и воспроизводства леса, предотвращение и тушение пожаров, ведение санитарных рубок и рубок ухода – были переданы арендаторам. Выполнение арендаторами новых функций частично финансируется из федерального бюджета. Кстати, стремление государства разделить тяготы ухода за лесом с лесопромышленниками предопределило выбор экспериментальных площадок. В обоих лесхозах, выбранных в Ленинградской области, почти вся территория лесов передана в аренду на длительный срок (в основном на 49 лет) сильным, успешным компаниям.

Штат лесхозов в соответствии с урезанными функциями сократился более чем вдвое. Появившийся избыток времени предлагалось использовать с толком, для получения дополнительных доходов за счет продажи услуг лесопользователям. Среди таких услуг – отвод участков под вырубку, консультации по проведению лесовосстановительных мероприятий, участие в проектных работах, предшествующих прокладке дорог и газопроводов по территории лесных угодий.

Бизнес не спросили

Через год с начала эксперимента Рослесхоз подвел промежуточные итоги. Было заявлено, что за счет оптимизации штатной численности и структуры «пилотных» лесхозов сбор лесного дохода на одного работника вырос в 2,5?3 раза. Менее охотно обсуждаются другие результаты. Несмотря на резкое сокращение штата, суммарная нагрузка на федеральный бюджет возросла. Сегодня до 80% затрат на содержание лесхозов и выполнение обязанностей собственника (государства) по отношению к своим лесам финансируется из бюджетных средств. Реализация услуг дает лишь скромную прибавку бюджетам лесхозов. Крупные заказы, связанные со строительством промышленных объектов, нечасто перепадают лесникам. Стабильный спрос на консультационные услуги специалистов лесхозов не сформирован.

Другая деталь, о которой мало говорят, – недовольство арендаторов, чьи затраты возросли. Расходы на пожаротушение, профилактику и проведение лесопосадок компенсируются из федерального бюджета не в полной мере (хотя бы потому, что у государственных чиновников и частного работодателя разные представления о стоимости человеко-часа). Собственно, никто специально не интересовался мнением лесопользователей: лесной фонд и инфраструктура Рощинского и Сосновского лесхозов достаточно привлекательны для того, чтобы арендаторы скрепя сердце потратили часть своей прибыли в интересах государства.

Но что положено Юпитеру, не положено быку. Сельские леса Ленобласти, которыми распоряжается уже не Рослесхоз, а правительство региона, трудно назвать лакомыми кусками для бизнеса. По прогнозам, расходы, связанные с лесопользованием и содержанием лесхозов, будут расти примерно на 20% ежегодно, а в отношении субвенций из федерального бюджета такой уверенности нет. В лучшем случае их доля сохранится на уровне 9?10% от объема всех расходов. Субъект федерации не готов финансировать основную часть затрат из собственной казны.

«Сначала нам показалась очень привлекательной идея оставить за лесхозами исключительно функции госконтроля, – говорит заместитель председателя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области Сергей Орлов. – Но мы увидели, что сегодня, когда рентабельность лесозаготовок резко упала, крайне малое число арендаторов способно обеспечить устойчивое лесопользование». Поэтому субъект федерации не стал внедрять в сельских лесах опыт Рощинского и Сосновского лесхозов, а выбрал другой путь.

Не топорные реформы

Конечная цель реформ, разработанных правительством Ленобласти, – все то же полное освобождение лесхозов от хозяйственной деятельности. Ради ее выполнения сейчас проводится анализ работы арендаторов. Результатом исследования станет отсев неэффективных пользователей, благо срок аренды по большинству договоров истекает в 2006 году. Успешные лесозаготовители, прошедшие процедуру искусственного отбора, в конечном итоге смогут, по мнению Михаила Дедова, взять на себя уход за лесом. Но когда случится «конечный итог» – неизвестно. Пока лесхозы Ленобласти вступили в переходный период, который продлится несколько лет. Поставлена промежуточная цель – снизить долю доходов лесхозов от рубок ухода с 90 до 50%. Определены и сопутствующие задачи – повысить контроль за рубками ухода, а также их экономическую эффективность.

Преобразования начались с коренной ломки структуры лесхозов – в прошлом году они были лишены статуса юридических лиц и стали филиалами созданного ЛОГУ (Ленинградского областного государственного учреждения) «Ленобллесхоз». В правительстве области признают «нерыночный» характер этой меры, но считают ее необходимой на переходном этапе. «Чтобы лесник вспомнил о том, кто он такой, я должен вынуть из его рук топор, – утверждает Сергей Селезнев. – Поэтому в ближайшие несколько лет решения о проведении промежуточных рубок, об их объеме, а также об отводе вырубаемых участков будут приниматься централизованно».

По мнению Сергея Селезнева, такая централизация лишит лесхозы соблазна злоупотреблять своими полномочиями. Централизованной станет и продажа заготовленной лесхозами древесины. «Как продавцы, оперирующие серьезными объемами продукции, мы имеем возможность выйти напрямую на крупных экспортеров и поторговаться с ними по цене, – продолжает Селезнев. – Уже в этом году, несмотря на неблагоприятную рыночную конъюнктуру, мы получили от реализации древесины больше доходов, чем лесхозы зарабатывали в более благополучные годы, действуя каждый от своего имени». Потеря самостоятельности не всем лесхозам пришлась по вкусу: Ленобласти пришлось сменить четырех директоров, сопротивлявшихся переменам.

Перестройка не ограничилась ущемлением коммерческих интересов лесхозов: реформаторы попытались по возможности разделить хозяйственные и лесоохранные функции. Внутри лесхозов были созданы два параллельно действующих подразделения – собственно лесников и лесохозяйственных рабочих. Первые не имеют права вести рубки, продавать древесину или услуги, они должны только беречь лес. Вторые будут лес валить, до тех пор пока рубки ухода не удастся вынести за скобки работы лесхозов.

Побочный оптимизм

Понятно, что сокращение поступлений от реализации древесины должно компенсироваться из других источников. Правительство Ленинградской области уверено, что ему удалось вывести формулу успеха для своих лесхозов. «Мы хотим уйти от восприятия леса как ресурса, на котором можно заработать единственным способом – рубками. Лес обладает большим количеством разных полезностей, и наша задача – определить, какая полезность приоритетна на том или ином участке», – объясняет Сергей Орлов.

Одна из перспективных «полезностей» – использование участков в рекреационных целях. Часть сельских лесов, расположенная недалеко от городов, вокруг озер и рек, с хорошей транспортной инфраструктурой привлекает внимание инвесторов. По словам Орлова, уже ведутся переговоры с компаниями, готовыми вложить деньги в строительство туристических баз на территории сельских лесов и обустройство зон отдыха. Одновременно привлеченные специалисты занимаются выбором озер, подходящих для рыбоводства. Следующей весной на их берегах будут сооружены рыбоводческие фермы.

Другие ресурсы, на которые делается ставка, – грибы и лесные ягоды. Их сбор и переработка – тоже проект следующего года (пока только предприимчивые граждане балтийских государств и крайне немногочисленные российские фирмы скупают у населения урожай ленинградских лесов). Оборудование по переработке ягод в соки и джемы, заказанное Ленобллесхозом на одном из российских заводов, будет смонтировано на трех предприятиях, расположенных в Лодейнопольском, Бокситогорском и Тихвинском районах. Предполагается, что лесхозы получат таким образом внебюджетные доходы, а местное население – сезонную работу.

На первый взгляд оптимизм авторов реформы вызывает сомнение: разве могут поступления от грибов и ягод тягаться с «рубками дохода»? Но директор Ленобллесхоза уверен в правильности выбранного пути. «Побочное лесопользование находится в состоянии упадка. Это несправедливо: в промышленных масштабах оно может быть экономически целесообразным, – рассуждает Сергей Селезнев. – Утверждаю не голословно: когда в начале 1990?х годов я был директором лесхоза на Камчатке, нас полностью лишили возможности вести рубки. В первое время даже не из чего было платить зарплату. Тогда мы зарегистрировали лесоохотничье хозяйство и начали зарабатывать побочным лесопользованием. Предприятие выжило».

Как считают в Ленобласти, новые проекты станут для руководителей лесхозов «прививкой от пассивности». Заработанные от побочного лесопользования средства будут поступать непосредственно на счета филиалов «Ленобллесхоза» и расходоваться по их усмотрению.

Елена ДЕНИСЕНКО,
«Эксперт Северо-Запад», № 32 (285), 4 сентября 2006 года.